In de huid van de burger

Werken aan de relatie tussen burger en overheid

Gepubliceerd in Basis, 2011

De wijze waarop organisaties klachten afhandelen staat volop in de belangstelling. Youp van ’t Hek heeft daar de laatste weken fors aan bijgedragen, met zijn actie tegen de helpdesk van T-mobile. Klantenservices zijn namelijk vaak stug, luisteren niet naar de klant en zijn er vooral erg goed in om je in de wacht te zetten. En dat overkomt niet alleen de klant die een dienst afneemt bij een commerciële organisatie. Ook burgers die aankloppen bij overheden krijgen nul op het rekest. Of niet?

Binnen de overheid groeit de aandacht voor het omgaan met burgers. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) organiseerde hier begin november een werkconferentie over, met de titel ‘Trends in Troubleshooting: werken aan oplossingen met de burger’. De brochure omschrijft het zo: ‘Waar een alerte en kritische burger voorheen misschien als lastig werd beschouwd, zien steeds meer overheidsorganisaties hun geluiden nu als relevante, bruikbare feedback’.

De burger maatgevend

Wat doet de overheid dan met de klachten en feedback van burgers? Tijdens de openingstalkshow valt daarover de volgende zin: ‘overheden ervaren de burger als maatgevend’. Dat geeft te denken. Wat gebeurt er als de burger maatgevend is? Wat betekent dat voor de relatie tussen burger en de overheid? Tijdens de netwerkpauze ging ik daarover in gesprek met Alex Brenninkmeijer, de Nationale Ombudsman. De relatie tussen burger en overheid is zijn vak. 

Deze dag worden er allerlei methoden en invalshoeken besproken waarmee de overheid klachten van burgers kan gebruiken om haar communicatie te verbeteren. Welke vindt u veelbelovend?

“De perspectiefwisseling is volgens mij de belangrijkste ontwikkeling. Je ziet dat alle wetten en alle ambtenaren die heel toegewijd die wetten toepassen een hele sterke neiging hebben om in zichzelf gekeerd te raken. Wat de overheid doet wordt daardoor, al is het nog zo goed bedoeld, toch een doel op zich. Dat heeft tot gevolg dat er een grote afstand ontstaat tussen overheid en burger. Daar raakt de burger door geïrriteerd, hij voelt zich niet serieus genomen. Op het moment dat je bij overheidsfunctionarissen een perspectiefwisseling weet te realiseren dan veranderen deze dingen heel fundamenteel. Het is een kleine ingreep, maar het kan een enorm effect sorteren.”

Wat betekent dat in de praktijk?

“Iedere ambtenaar moet in de huid van de burger kruipen. Dat kan door zich op ieder moment in zijn werk zich voorstellen: en nu sta ik in de schoenen van die burger waar ik mee te maken heb. En dan denkt men: ja, maar zo zou ik het ook niet willen.”

De semantiek van ‘de burger’

Tijdens de openingstalkshow van de werkconferentie is Brenninkmeijer de host. De talkshow heeft het karakter van ‘Pauw en Witteman’. ‘Wie zal ik zijn?’ vraagt Brenninkmeijer bij aanvang: Pauw of Witteman? In het gesprek is hij beiden: hij luistert aandachtig, is een galant tafelheer en interrumpeert met kritische vragen. Zo vraagt hij steeds aan zijn gasten: ‘hoe zien jullie de burger?’. Dat is, gelet op de perspectiefwisseling die hij nastreeft, een legitieme vraag. Immers: de burger komt centraal te staan. Daarmee wint ook de invulling van dat begrip aan belang. Dat daar consensus over nodig is, blijkt ook uit de antwoorden op Brenninkmeijers vraag. Zijn gasten zeggen allemaal iets anders: de burger is klant, inwoner, onderdaan, mens.

Wie is ‘de burger’? Is er onder burgers niet een pluriformiteit aan belangen?

“Ik denk het niet. Al heeft men, bij het maken van beleid, vaak wel bepaalde typen burgers voor ogen. Daar zit wel een zwak punt in. Beleidsmakers zijn vaak geneigd zich te richten op de kleine groep die het hardste roept. Dat is onterecht. 80% van de burgers wil gewoon meedoen. 10% doet niet meteen mee, maar met wat instructie haal je die over de streep. En er is 5-10% die niet gewoon dwars is, maar die wil niet. En net als vroeger in de klas verpesten zij het voor de rest. Al onze reacties, als het nu gaat om terrorisme, fraude in de sociale zekerheid of met belastingen– je ziet dat de dwingende macht van de overheid gericht is op iedereen omdat 5% het niet goed doet. Dat is het grootste probleem in de categorisering van burgers.”

Jane Martin, de lokale ombudsman van het Verenigd Koninkrijk, verwoordde dat in de talkshow als volgt: “een paar mensen, met een paar problemen roepen het hardst. En aan die mensen denken we te vaak”.

De burger in beleid

Wat is daarvan het gevolg?

“De overheid richt zich bij regelgeving nog te veel op het ondervangen van risico’s. Dat werkt niet. Dat leidt de aandacht af van het beleidsdoel. Daardoor wordt de doelstelling niet meer gehaald, de neveneffecten zijn te groot en de kans bestaat nog dat de regel een dode letter blijft. Maar probeer nu eens dichter bij de burger te komen met regels, dat kán wel.”

Is dat zo? Willen de burgers dat nog?

“Dat is precies wat beleidsmakers en politici tegenwerpen. Zij stellen: ‘er zijn zoveel verschillende burgers, we kunnen er niet bij komen, en bovendien: ze zijn dom.’ Maar dat is een grote leugen. Het omgekeerde is waar: burgers zijn redelijk, burgers zijn zeer volwassen en burgers kunnen aanvaarden dat dingen niet gaan zoals ze willen. Daar moet je gebruik van maken.”

Hoe kan dat?

“Dat is niet iets wat je op één middag kan doen. Je moet een duurzame band zien op te bouwen met burgers. Je moet weten over wie je het hebt. Laatst hoorde ik over een gemeente die in het college van B&W uitkwam op een negatieve beslissing voor een buurt. Dat was niet zo’n makkelijke buurt. Het college maakte zich druk om de vraag hoe de buurt verteld kon worden dat het plan niet doorging. Toen zei de wethouder die die wijk in de portefeuille had: ik ga er heen. Hij kwam er vaker, en wist daardoor dat hij aan tafel kon aanschuiven en zeggen: jullie willen dit, maar het kan niet. En het leverde geen problemen op. Zo werkt het.”

Oplossing voor fundamentele problemen

Wat voor ruimte kan dat bieden?

“Volgens mij is dat een oplossing voor twee fundamentele problemen van de overheid. Allereerst: de kloof tussen beleid en uitvoering. Zowel op gemeentelijk als rijksniveau zie je dat het politieke spel nogal ruw is en dat er hoge politieke ambities zijn. Politici willen laten zien dat ze er zijn en dat ze iets kunnen. Dat heeft tot gevolg dat, wanneer een politieke periode begint er heel wat wordt neergezet en dat dat dan binnen die regeerperiode van 4 jaar ook afgerond moet worden. Dat leidt tot een paradox: de ambities zijn te hoog en de tijd om het uit te voeren is te kort.

Ten tweede: de bestuurlijke drukte. Er zijn veel bestuurslagen en juridische bevoegdheden worden omgezet in bestuurlijke macht. Overheidsfunctionarissen besteden nog te veel van hun tijd aan strategie, elkaar vliegen afvangen en het elkaar moeilijk maken.” En, met enige stemverheffing: “Als burger ben ik dan geneigd te denken: doe je werk! Naarmate ik dichter op de overheid kom zie ik steeds vaker dat de publieke zaak niet meer gediend wordt vanuit het perspectief van het algemeen belang, maar vanuit politieke, bestuurlijke en soms ook individuele belangen.”

De overheid en de publieke zaak

Het is uw rol om met een kritische, intelligente blik te kijken naar het functioneren van de overheid. Immers, u bent er voor de burgers, om hun belangen te dienen. Maar als ik uw relaas hoor, denk ik: datzelfde proces speelt zich af bij de burgers zelf. Doordat de overheid zichzelf vaak als zakelijke organisatie ziet, en de burger als klant, is de burger zichzelf ook als klant gaan beschouwen. Dat betekent dat hij niet langer verwacht dat de overheid de publieke zaak dient, maar dat de burgers verwachten dat de overheid alle zestien miljoen individuele belangen dient. Hoe verhoudt dat zich tot uw positie?

“Daar is een heel eenvoudig antwoord op: het gaat om de relatie. En die relatie tussen burger en overheid is dynamisch. Dus als de overheid een andere rol krijgt, krijgt de burger een andere rol en andersom. Dat kan ik met een mooi voorbeeld, uit Duitsland, illustreren.

In Brandenburg heeft men de burgers de mogelijkheid gegeven hun klachten online op een publiek forum te melden. Daar was men eerst wat huiverig voor, want stel dat men daar allerlei veranderingen gaat eisen, dat leek maar lastig. Maar dan komt er een melding: op een straat hangen zware takken over de stoep. Dat is lastig voor voorbijgangers. Iemand zegt: de gemeente moet dat oplossen. Maar een ander zegt: ik woon in de buurt. Als iemand even komt helpen halen we het zo weg. En aan het eind van het verhaal vinden de buren elkaar en is het probleem zo opgelost. Zó kan het werken!”

We verkennen dat voorbeeld wat verder. Immers, het illustreert ook hoe een democratie idealiter werkt volgens de democratische principes die de Tocqueville in 1830 al heeft uiteengezet: samen gezamenlijke problemen oplossen vanuit een persoonlijk belang. Hij gebruikt daarbij een school als voorbeeld van de democratie: als je samen een schooltje bouwt en de een wil meer geschiedenis en de ander meer aardrijkskunde, dan kom je in het midden uit. Maar volgens de Tocqueville komen we er in de Europese democratiën niet meer uit: iedereen wil de meeste lesuren en we wachten tot de overheid ingrijpt. De verandering die we moeten doormaken gaat dan dieper dan buren die elkaar helpen. Onze perceptie van democratie moet veranderen: van een afwachtende naar een meer actieve variant.

Is het optimistisch om te verwachten dat de overheid die verandering in gang kan zetten?
Nee, dat geloof ik niet.

Bent u optimistisch?

Ja zeker. Ik denk dat het eerder zo is dat de overheid de burger lamslaat en de burger geen ruimte geeft. Daardoor heeft de burger niet meer het gevoel dat het een publieke zaak is. De overheid zit gewoon overal en die bepaalt alles. Ik noem de verhouding tussen de overheid en de burger een koud conflict. Daarin is er onvoldoende oog voor elkaar. Maar op het moment dat je dat conflict gaat opwarmen en je zorgt dat er een relevante interactie plaatsvindt, dan ga je verandering zien.

En u bent optimistisch over het resultaat?

Ik ben optimistisch over het proces dat ik voor ogen heb. Institutionalisering is noodzakelijk, dat zie ik ook. Maar daarin moet je niet doorschieten. Je moet steeds de menselijke maat terugvinden. En steeds de vraag stellen: hebben we dit nog nodig?

En hoe ziet die relatie er over vier jaar uit? Wat zou u willen?

Ik zou twee elementen van burgerschap zou graag verder ontwikkeld zien. Ten eerste: sturen op vertrouwen. We moeten er beter oog voor hebben dat 95% van de burgers in de vertrouwensmodus terecht kunnen komen. En een tweede, nog belangrijker punt: inzien dat burger redelijk is en volwassen en dat de burger ook wijze oplossingen heeft. Dus niet de overheid bedenkt alle oplossingen, maar in veel gevallen kunnen we de burger ruimte geven om daarover mee te denken. Aanvaard dat burgers verstandige keuzes maken, en dat je daar dan als politiek van zegt: het zij zo!